当前植树造林工作开展情况、存在的问题及对策建议

一、基本情况

我盟是内蒙古高平原的主体，地域面积宽广，地貌类型多样，地处干旱半干旱区，自然条件差，海拔居高。既有全国草地植被最为齐全、占内蒙古草原1/4的锡林郭勒草原，又分布着较为丰富的森林、水系、湿地资源，全国五大沙地中两大沙地在我盟境内。特殊的地理位置和自然条件，决定了我盟生态保护与建设重要的战略地位。

长期以来，盟委、行署始终将生态保护与建设作为全盟最重要的基础建设，相继做出了一系列重大工作部署，并扎实有效进行推进。林业作为生态建设的主体行业，在全盟生态保护建设中背负着重要使命，承担着重要任务。2000年以来，随着国家对生态保护建设力度的加大，全盟林业进入项目最多、投资最大、发展最快时期，相继实施了京津风沙源治理、退耕还林、造林补贴试点、重点区域绿化等工程项目，2000年至2018年，累计完成林业生态建设任务2098万亩，其中植树造林面积597万亩（京津风沙源治理工程278万亩，造林补贴57万亩，退耕还林223万亩，重点区域绿化39万亩）。全盟森林覆盖率由2000年的1.24%提高到2017年的7.56%，其中东部山地次生林区森林覆盖率为48.3%，南部农区和浑善达克沙地森林覆盖率均达到20%以上，城镇建成区绿化率平均达到22%。初步建成了多伦县百万亩樟子松、锡林浩特市三十公里生态景观带、东乌旗宝格达山30万亩水源涵养林等工程。2018年启动的浑善达克规模化林场试点建设，已完成人工造林12.4万亩。结合重点区域绿化，完成城镇绿化49处14.5万亩，村屯绿化406处3.7万亩，助推了城镇化和美丽乡村建设，让城乡居民享受了造林绿化成果。

二、存在的困难和问题

（一）植树造林地块落实难，成果巩固难。国家、自治区重点生态工程项目，从政策层面和突出治理效果的实际出发，都要求全面禁牧。而我盟绝大部分为草原类型，目前全盟2200万亩宜林地资源，约1800万亩存在林权证和草场证“一地两证”问题。植树造林建设项目建设期一般都在3-5年，这一期间要求牧民全面禁牧，又没有相应的补贴，将会影响到牧民受益。再如重点区域绿化，需要与城镇、交通、厂矿、农牧民征用土地，存在地块落实难的困难。同时，以往治理的大范围生态建设成果，林草植被明显增加，生态效益已经显现，但由于地处牧区、沙区，项目区周边牲畜多，又没有项目区建成后的具体利用办法，禁牧管护困难大，偷牧现象时有发生，生态建设成果巩固难。

（二）投资标准偏低。生态保护与建设主要依靠国家投资，社会和地方财政投入较少。而随着植树造林的持续开展，逐年转向自然条件较差的远山大沙以及与农牧民利益更加密切的区域，受水资源、管护条件以及物价、人工费的增涨，各项建设投资标准已不能满足实际需要。比如乔木造林国家投资标准为500元/亩，而实际达到标准化造林的成本需要1500元/亩。

（三）部分低效林需要修复改造。京津风沙源、退耕还林等工程启动初期，当时考虑的是国家对防沙治沙生态建设的紧迫需求，而且受当时的自然条件、投资标准、技术管理能力所限，部分地区营造林质量不高，效益不明显，形成了约200万亩低效林，需要进行修枝、补植、平茬复壮等修复改造措施，提高林分质量，发挥综合效益。

（四）经济效益低。由于特殊的生态区位和自然条件，我盟植树造林主体是营造生态林，而且考虑适地适树，树种以樟子松、榆树、杨树、柠条、黄柳、杨柴等抗旱抗贫瘠乡土树种为主，这些树种在防沙治沙生态改善中发挥着重要作用，但由于生物学特性经济效益尚未显现，而且林下经济等后续产业尚未普遍培育起来，与农牧民利益联结度不高，农牧民履行管护主体责任的积极性受影响，部门林地处于被动管护状态。

三、对策建议

（一）创新建设机制。推行“政府统一组织，部门密切配合，企业、社会和群众积极参与”的多元化造林绿化建设机制，以政策为引导，以项目为带动，公开造林绿化工程项目信息，畅通项目建设申请渠道，引进培育各类符合生态环保要求的企业和社会团体参与植树造林及后续产业开发。允许集体、企业、社会团体和个人以独资、合作、承包、租赁、股份等多种形式投入植树造林。充分发挥农牧民建设和管护主体作用，鼓励农牧民及其合作组织在其承包经营的土地开展植树造林，造林达到国家验收标准并且履行管护责任的，可纳入工程项目，按工程项目投资标准给予造林补助资金。积极引导农牧民参与植树造林工程建设和管护，获取劳务收入。优先聘用沙区贫困户为生态护林员，增加工资性收入。

（二）创新产权机制。认真落实“谁造林、谁所有、谁经营、谁管护、谁受益”政策，依法落实林权和管护责任，保障承包经营者受益权。嘎查村集体、农牧民及其专业合作组织在其承包经营的土地上的新造林，或企业、社会组织在通过依法流转具有经营权的土地上新造林，达到林地标准，依法核发林权证，并积极申请公益林补偿或开展碳汇交易。国家工程项目建设期满后，实行属地管护，苏木乡镇、嘎查村和土地承包经营者为管护主体。工程项目投入的围栏、水源井等基础设施可移交土地承包经营者使用和管理。工程项目期满后，项目区可进行打草、采种、平茬复壮等合理利用，不得进行放牧。鼓励企业自建灌木林基地和农牧民栽植灌木，通过平茬复壮，开展灌木饲料加工等开发利用，把资源优势转化为经济优势，逆向拉动资源增长。

（三）创新科技机制。坚持科学造林，聘请国家、自治区相关科研院所为科技支撑单位，或联合开展科技攻关，把高新科技成果、先进适用技术与当地多年行之有效的常规措施相结合，科研、推广与植树造林生产实践相结合，着重推广良种壮苗、生态经济复合型新品种、抗旱系列造林、林下产业开发等技术。以点带面，先行示范，点面同步，整体提高植树造林和产业开发的质量和成效。

（四）创新监管机制。加强监测体系建设，对植树造林的林地及周边生态环境、水资源等变化情况以及造林绿化工程项目效益情况进行监测，建立健全林地管理信息网络系统，提高造林绿化监督管理的科学性和系统性。在植树造林工程项目具体实施中，突出“把两关、抓中间”的作用，即严把工程项目规划设计关和检查验收关，强化整地、种苗、栽植、抚育等关键环节的监管，坚持因水定种，因管护条件定种，推进工程项目高起点规划、高标准实施、高质量管理。做好对造林绿化企业和项目的监督、指导和服务，发挥企业、资金、项目的引导带动作用，推动造林绿化工作深入开展。

（五）进一步优化布局。立足区域特点和生态本底，进一步优化建设布局，在具体推进过程中，充分考虑水资源承载能力，分类指导、分区施策，在降雨量300毫米以上的东部和南部地区，重点实施人工乔木造林、退耕还林、森林抚育等项目；在降雨量300毫米以下的中西部地区，以自然修复为主，适度推进人工灌木造林、飞播造林等项目建设；在城镇、村屯、公路、工矿园区大力实施重点区域绿化。同时，注重加大容器苗造林比重和幼林抚育，实行三季造林、三季补植、全年抚育管护，有效提高造林绿化质量和成效。

（六）多元推动地块和资金落实。主动适应新形势，不断创新体制机制，加快多元化营造林步伐。一是结合土地 “三权分置”工作开展，通过政策引导，促进各方面生产要素向生态建设集中，同时由各级政府按照生态建设总体规划进行地块调整，或由合作社、绿化企业与农牧民构建利益联结机制，协调落实造林绿化建设地块。二是建议国家在造林绿化或其它生态工程实施期间，根据实际测算，每亩每年给予农牧民30-50元禁牧补助，既促进工程项目的地块落实和管护，又保障农牧民收入不受影响。三是采取国家项目资金引导，地方、企业、社会、PPP融资等多元投入机制，吸引更多社会资本投入造林绿化事业，确保一批重点工程顺利实施。

（七）强化成果巩固。鉴于造林绿化难、管护更难的实际，不断探索加强后续管护的有效途径，确保建设成果得到巩固。一是建立由旗县市区、苏木乡镇、嘎查村、农牧户为管护主体，生态、林业等部门为巡护执法主体的监管体系，分区划片，将管护责任落实到山头地块，落实到具体单位和责任人，使保护管理与造林绿化同步跟进。二是严格落实禁牧和草畜平衡制度，特别是对农区实行全境禁牧，对两大沙地生态脆弱区严格控制小畜发展并逐步退出，减轻生态压力，保护造林绿化成果。三是通过落实林地产权和收益权，实行“责、权、利”统一，“建、管、用”结合，有效调动造林绿化建设主体和农牧民管护积极性。四是严格苗木调运引进管理及检疫执法，切实强化源头管控，保障苗木安全，防控林业有害生物的入侵和蔓延。五是持续强化森林防火工作，落实防火期靠前驻防，在大规模造林地块开展防火隔离带开设、强化扑火通道建设，强化防火检查站设立、火险隐患排查等防范措施，全力维护造林绿化成果和森林资源安全。